Reforma impossível

Toda vez que se elabora um projeto de reforma tributária, cujo conteúdo em tempo algum coincidiu com as premissas colocadas, acaba resultando em um mini projeto criando ou aumentando tributos, e assim a carga tributária chegou aos 37,5%.

A bandeira da reforma tributária vem sendo agitada frequentemente por políticos oportunistas que não têm vontade política, nem o menor interesse em fazê-la.

Há mais de 15 anos escrevi um artigo divulgado pela mídia intitulado O mito da reforma tributária demonstrando a sua falácia, o que revela que esse discurso é bem velho. Contudo,  os astutos veiculadores dessa matéria apresentam-nos  como algo novo e criativo a ideia de simplificar o sistema tributário vigente e abaixar o nível de tributação.

Falar em simplificação do sistema tributário e diminuição do nível de imposição para tornar os nossos produtos competitivos no mercado globalizado, enquanto vai-se despejando diariamente instrumentos normativos truculentos para aumentar a eficiência da arrecadação a qualquer custo, revela cinismo ou desfaçatez de quem transmite tal mensagem. Centenas de normas subalternas à Constituição são editadas com incrível frequência e com crescente  sadismo burocrático fazendo com  que empresariado perca 2.600 horas anuais só para cumprir as obrigações tributárias.

Disso resultou recentemente o rebaixamento do Brasil no ranking mundial de competitividade perdendo no âmbito do Brics para a África do Sul e na esfera da América Latina, para o México.

Toda vez que se elabora um projeto de reforma tributária, cujo conteúdo em tempo algum coincidiu com as premissas colocadas, acaba resultando em um mini projeto criando ou aumentando tributos. Assim surgiram  a já extinta CPMF, a CIDE, o PIS-PASEP/COFINS sobre importados; intensificaram-se  as remexidas imotivadas por Decreto nas alíquotas do IOF nas suas quatro modalidades de tributação; multiplicaram-se as  hipóteses de retenção do tributo na fonte que, muitas vezes, representam um imposto novo; substituíram-se os lançamentos diretos por lançamentos por homologação em que o ônus da interpretação da dinâmica e caótica legislação e do cálculo do tributo corre exclusivamente por conta do contribuinte; e, finalmente,  a pretexto de combater a tributação em cascata, como se ela fosse um mal em si mesma, inventou-se a mais obscura, complexa e confusa tributação não cumulativa do PIS-COFINS que logo no primeiro mês de vigência bateu um recorde de arrecadação nunca dantes imaginado. Foi assim que a carga tributária, que no início da década de 90 estava em torno de 21,5% do PIB, foi crescendo  ano a ano até chegar aos 37,5% de hoje. Se considerarmos o contingente de sonegadores e de inadimplentes não levados em conta no cálculo do percentual oficial, além de considerar a péssima contrapartida em termos de serviços públicos prestados pelo Estado, teremos a  mais alta carga tributária do planeta.

Nenhuma proposta de reforma tributária poderia prosperar porque ninguém a quer. Ela é como o precatório que ninguém quer pagar, mas apenas aumentar o tamanho do calote a cada reforma do sistema de execução contra a Fazenda, por via de emendas espúrias. A última proposta de reforma tributária, a representada pela  PEC n° 233/08 assim que logrou o objetivo real de prorrogar a DRU por mais de 4 anos foi logo engavetada.[1]

É que não há como fazer a apregoada reforma para aliviar a carga tributária se o tamanho do Estado  está crescendo cada vez mais. Antes eram 16 ministérios. Hoje, são 39 ministérios e outras  tantas secretarias, muitas delas com status ministerial, o que faz com que o Estado não mais caiba dentro do PIB. Esses órgãos superpostos e inúteis, em sua maioria, acomodam milhares de servidores comissionados que ultrapassam o número de servidores concursados. 

Esses servidores de confiança que se renovam a cada governo causam um duplo dano: de um lado, o seu despreparo técnico emperra a administração pública; de outro lado, a sua insubmissão ao princípio do controle hierárquico, devendo obediência apenas à pessoa responsável pela sua  nomeação, faz com que em sua atuação se distanciem dos princípios da legalidade, da moralidade, da impessoalidade, da publicidade e da eficiência que regem a administração pública direta e indireta. Esses servidores que exercem cargos de confiança[2] provocam um terceiro efeito negativo, ou seja, desestimulam os servidores efetivos relegados ao quarto ou quinto escalão na assunção de cargos públicos, em sua maioria, transformados em funções públicas  para abrigar os nomeados.

Um país com  2.5 trilhões de dívida pública representando 60% do PIB não tem como diminuir a carga tributária.  Por isso, em matéria de juros o Brasil só perde para a Grécia. Gasta cerca de 5,7% do PIB que atualmente é de 4.84 trilhões, o que equivale a 275.88 bilhões, cerca de 1/5 de toda a arrecadação tributária da União prevista para o exercício de 2014 que é de 1.164.132.085.472,00 (trilhão) segundo a LOA aprovada pela Lei n° 12.952/14.

E o pior é que o crescimento da dívida, por conta da  bomba de efeito retardado armada nos idos de 2008, quando se zerou a nossa dívida externa, vem superando duas vezes e meia o crescimento do PIB, o que fará com que em poucos anos o endividamento chegue a 100%.

Nesse cenário como, em sã consciência, falar em baixar o nível da imposição tributária?

Sem conter os fantásticos gastos públicos, que de há muito fugiram do seu mecanismo de fiscalização e  controle, não há como diminuir os tributos, pelo contrário, estes só tendem a aumentar, até mesmo nas hipóteses de supostas desonerações fiscais, como acontece com a contribuição previdenciária incidente sobre a folha de remuneração. Qual o efetivo benefício que essa política fiscal trouxe ao empresariado em geral cuja produção está encolhendo?

Para manter ou aumentar a carga tributária de forma sub-reptícia instrumentos normativos dúbios e nebulosos, que não respeitam o princípio de hierarquia vertical das leis, são diariamente despejados com o objetivo de, por meio de coação indireta,   aumentar a receita compulsória, onde as multas tributárias, às vezes, rendem mais que o principal.

Essas multas, como vêm sendo aplicadas e arrecadadas representam,  na realidade, um imposto inominado que tem como fato gerador o descumprimento de normas inconstitucionais, ou no mínimo dúbias e confusas. Não é por outra razão que a Suprema Corte está tentando construir um critério uniforme de mensuração dessas multas, fundado no princípio da razoabilidade e proporcionalidade.

Esse mesmo Congresso Nacional que aprova uma legislação truculenta impondo sanções políticas para induzir a satisfação de tributos impagáveis à luz do princípio de capacidade contributiva é o que vem aprovando a cada 4 anos a prorrogação da DRU, o antigo Fundo Social de Emergência, depois,  Fundo de Estabilização Fiscal,  que retira 20% de toda a arrecadação tributária da União do âmbito da fiscalização e controle que incumbe ao Parlamento exercer com o auxílio do TCU. O Executivo, ao invés de gastar conforme prescrição legal expressa na LOA, passa a gastar a sua discrição esses 20% da receita tributária que hoje corresponde aos exatos 232.826.417.094,40 bilhões. É muito dinheiro fora do controle!

Por tudo  isso não comungo com a opinião de alguns estudiosos que imputam às despesas com os serviços da dívida a responsabilidade pelo atual nível de imposição tributária.

A dívida pública, na realidade,  surge como o efeito dos gastos desmesurados, não fiscalizados e controlados pelos órgãos competentes na forma determinada pela Constituição. É certo que para pagar os encargos da dívida é preciso aumentar a arrecadação. Enfim, a explosão da despesa pública provoca um círculo vicioso de causas e efeitos.

A amortização e pagamento de juros da dívida pública consomem mais de 40% do orçamento. Se examinarmos o orçamento da União de 2014 do total de 2.488.853.320.708,00 trilhões verifica-se a título de despesas com juros o valor de 405.302.135.089,00 bilhões, cerca de 16,28% que somadas aos 654.746.947.069,00 bilhões para amortização, cerca de 26,30% do orçamento perfaz em total de 42,58% da receita pública global. Como a folha consome o equivalente a gastos com o serviço da dívida (amortização e pagamento de juros) pouco resta para o Estado cumprir os seus fins. Por isso, há um fundo de verdade no ditado popular que diz que o brasileiro trabalha para pagar a folha e o serviço da dívida.

E há um dado interessante que revela preferência absoluta dos governantes no pagamento de juros da dívida pública, passando por cima de outras prioridades reclamadas pela sociedade.

As dotações concernentes ao pagamento dos serviços da dívida são exauridas até o último centavo, quando não suplementadas a exemplo das concernentes às despesas de pessoal. Em contrapartida, as dotações referentes à saúde, educação etc. são executadas apenas parcialmente, mesmo havendo vinculação constitucional expressa. Suas verbas são remanejadas para outras dotações cujas despesas dão mais visibilidade à ação governamental; outras vezes, são direcionadas para fins não previstos na LOA. 

As verbas concernentes a dotações de investimentos, por sua vez,  são as mais sacrificadas. Até parecem verbas de contingenciamento do que aquelas destinadas à execução de obras de duração continuada. Resulta disso tudo que o País não dispõe de infraestrutura suficiente para suportar o desenvolvimento econômico: faltam energia elétrica, água, rodovias,  estradas vicinais e  instalações aereoportuárias adequadas.

SP, 22-7-14.

* Jurista, com 28 obras publicadas. Acadêmico, Titular da cadeira nº 20 (Ruy Barbosa Nogueira) da Academia Paulista de Letras Jurídicas.  Acadêmico, Titular da cadeira nº 7 (Bernardo Ribeiro de Moraes) da Academia Brasileira de Direito Tributário. Acadêmico, Titular da cadeira nº 59 (Antonio de Sampaio Dória) da Academia Paulista de Direito.  Sócio fundador do escritório Harada Advogados Associados. Ex-Procurador Chefe da Consultoria Jurídica do Município de São Paulo.

Site: www.haradaadvogados.com.br

E-mail: kiyoshi@haradaadvogados.com.br

[1] Ver comentários dessa PEC 233/08 bem como emendas por nós sugeridas no nosso livro Direito financeiro e tributário, 23ª ed.. São Paulo: Atlas, 2014, p. 794-817.

[2] A denominação cargos de confiança introduzida pelo regime militar de 1964, justificável na época, perpetuou-se com a denominação atual de cargo em comissão assumindo todos os cargos mais relevantes do funcionalismo que nos termos constitucionais deveriam ser preenchidos por servidores de carreirapreenchidos por servidores de carreira

Por Kiyoshi Harada

Fonte: Diário do Comércio – SP via Contábeis.