22 de mar de 2014

Litigiosidade tributária no Brasil

O grau de litigiosidade tributária no Brasil está entre os mais elevados do mundo. As disputas entre as empresas e indivíduos e o Fisco sobre questões tributárias envolvem valores altíssimos, que, em muitos casos, podem afetar significativamente a situação financeira das empresas.
Esse elevado grau de litígio em matérias tributárias tem consequências para o desenvolvimento do Brasil. Por um lado, contribui para criar um clima de insegurança jurídica que desestimula o investimento. Por outro lado, implica um elevado custo tanto para as empresas quanto para o governo. A consequência é um menor crescimento do País e um maior custo para os consumidores dos bens e serviços aqui produzidos.
Por esses motivos, a adoção de medidas voltadas a reduzir o grau de litigiosidade tributária deveria ser uma das prioridades numa agenda de reformas voltadas a melhorar o ambiente de negócios no País.
As disputas sobre matérias tributárias se dão tanto na esfera administrativa quanto na esfera judicial. Segundo estudo recente de Lorreine Messias (O elevado grau de litigiosidade tributária no Brasil: diagnóstico e medidas de encaminhamento, trabalho apresentado à Escola de Direito de São Paulo, da Fundação Getúlio Vargas), só o contencioso federal na esfera administrativa montava a R$ 528 bilhões em setembro de 2013, o equivalente a 11% do PIB do Brasil.
Vale notar que essa é apenas uma parte do contencioso tributário, pois não considera as matérias em discussão no Judiciário nem as disputas sobre tributos estaduais e municipais, que também são muito elevadas. A título de exemplo, apenas quatro grandes questões tributárias em discussão no Supremo Tribunal Federal (STF) em meados de 2013 montavam a R$ 213 bilhões, ou 4,4% do PIB.
Segundo dados da Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), numa amostra de 18 países o Brasil apresentou o terceiro maior valor de contencioso tributário administrativo como proporção do PIB em 2011. No entanto, ao que tudo indica, nessa amostra se considerou apenas parte do contencioso no País. Considerado o montante de 11% do PIB apurado por Lorreine Messias, o Brasil ocuparia, com folga, o primeiro lugar entre os 18 países. Para ter uma ideia de como a situação do Brasil diverge da dos demais países, o valor mediano da amostra é de 0,2% do PIB, o que significa que o contencioso tributário no Brasil é mais de 50 vezes superior ao padrão mundial.
Os altos valores envolvidos nos litígios tributários geram um risco considerável para as empresas e para o Fisco e exigem a dedicação de grandes esforços na defesa dos respectivos interesses. O resultado é um alto grau de insegurança jurídica para as empresas e um custo elevado no acompanhamento das ações, que se sobrepõe ao já elevado custo decorrente da complexidade da legislação tributária brasileira.
As razões para o alto grau de litigiosidade tributária no Brasil são muitas. Para o Fisco, esta decorre essencialmente de ações protelatórias das empresas, que buscam brechas interpretativas para não pagar ou pelo menos postergar ao máximo o recolhimento de tributos. Para as empresas, é o resultado de uma legislação tributária imprecisa e de uma postura agressiva do Fisco, cujo pressuposto seria o de que as empresas sempre estão agindo de má-fé, buscando elidir suas obrigações tributárias.
Provavelmente, ambas as partes têm algum grau de razão. O ponto importante é que há várias características do sistema tributário brasileiro que estimulam o alto grau de litígio em questões tributárias. A complexidade do sistema tributário brasileiro certamente é uma das causas, agravada pelo número excessivo de mudanças na legislação tributária – muitas vezes feitas sem o necessário cuidado, o que leva a uma legislação mal elaborada e, portanto, sujeita a diversas interpretações.
Em particular, o excessivo detalhamento de questões tributárias na Constituição federal – inclusive com conceitos imprecisos – acaba dando margem a uma série de questionamentos sobre a legislação tributária. Em muitos casos, essa excessiva constitucionalização do regime tributário leva a situações irracionais e dificulta a construção de um sistema tributário mais eficiente.
Outra causa para a elevada litigiosidade diz respeito a questões processuais. A inexistência de prazos para o julgamento na esfera administrativa e a possibilidade de um grande número de recursos (nas esferas administrativa e judicial) não apenas elevam o custo para as empresas e o Fisco, como prolongam o prazo de indefinição nos casos em que há divergências de interpretação.
Por fim, o excessivo distanciamento entre as empresas e a administração tributária também contribui para a elevada litigiosidade. Uma atuação mais coordenada entre os contribuintes e o Fisco, em que divergências de interpretação pudessem ser rapidamente identificadas e, na medida do possível, equacionadas de comum acordo certamente reduziria muito o número de litígios.
De modo semelhante, seria muito positiva uma graduação das penas aplicadas pelo Fisco em função do grau de culpa dos contribuintes – separando casos em que há má-fé daqueles que decorrem de divergências justificáveis de interpretação. Esse tipo de diferenciação já é, aliás, adotado por grande número de países.
Esses são apenas alguns exemplos de pontos que podem ser atacados na busca de um menor grau de litígio em questões tributárias. A agenda certamente é mais ampla, e é preciso reconhecer que já há algum esforço da Receita Federal e de alguns Fiscos estaduais na busca de soluções. No entanto, ainda há muito por fazer, e o empenho na busca de um menor grau de conflito sobre questões tributárias certamente é parte importante de uma agenda de desenvolvimento do País.

Bernard Appy e Lorreine Messias* | O Estado de S.Paulo

*Bernard Appy e Lorreine Messias são, respectivamente, diretor da LCA Consultores, ex-secretário executivo e ex-secretário de política econômica do Ministério da Fazenda e economista da LCA Consultores.

Fonte: O Estado de S.Paulo via Roberto Dias Duarte.

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